由于各種復雜的原因，多年來，各地普遍存在一些存量違法用地，也稱歷史遺留問題，而且量大面廣。業內所稱無權源建設用地，主要指沒有經過征收轉用和審批登記，但在土地調查中按現狀用途變更的建設用地。

       沒有合法用地手續，還能長期占有使用，也有的私下轉讓，看似占了便宜，但不能辦理土地抵押，不能正常進入土地二級市場，尤其是允許集體經營性集體用地入市后，沒有合法用地手續的，會被排斥在公開市場之外。         在土地征轉中，對涉及的違法用地，要求必須處罰（處理）到位，由于不受《行政處罰法》規定的兩年追溯期限制，違法用地上的建設物隨時可能被依法強制拆除（或沒收）。

       對違法用地的處理，主要有三種方式，一是拆，二是補，三是掛。之所以存在大量歷史形成的違法用地，主要是各地出于各種原因，一直沒拆除（或沒收），也沒補辦用地手續，有的可能罰了點款，就那么占著用著，但一直在賬上掛著。

       對如何處理存量違法用地，國家主要給出的政策和辦法：一是通過補辦用地手續和確權登記合法化；二是對在農村亂占耕地建房專項整治中摸底排查、登記上賬的存量違法用地問題，提出試點先行，分類分步，穩妥處置，沒要求各地對存量問題開展大規模、大范圍集中整治，主要工作重點是管住新增，遏制增量。

       在如何補辦用地手續和辦理確權登記方面，針對不同時期，國家已出臺了一些政策規定，各地也有一些具體政策。

       重要提醒：對亂占耕地建房、違反生態保護紅線管控要求建房、城鎮居民非法購買宅基地、小產權房等，不得辦理登記，不得通過登記將違法用地合法化。

最新政策規定

        對長期形成和存在的違法用地如何判定和處理，最近自然資源部出臺了一些新的政策規定，但基層也有大量不同聲音。

        01不能翻新翻建

        2021年11月26日，自然資源部辦公廳印發的《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》規定，對《土地管理法》頒布實施后，在未經審批或無合法權源的建設用地上翻新、翻建、新建行為認定為新增非農建設違法用地。

        通俗解釋，就是要倒追35年。從1987年以來，如果你使用的土地至今沒有合法手續，也沒有通過補辦和確權登記合法化，那就只能維持現狀，屋頂漏了不能補，快塌了也不能推倒新建，否則，一旦被衛片發現，后果很嚴重，也非常麻煩。

        這條政策與農村關系最大，直接涉及大量普通老百姓切身權益。政策公開發布以后，不僅很多農民在網上留言表達不同意見，一些基層執法者也覺得過于嚴厲，沒有體現分類分步、穩妥處置原則，從人性化執法角度，對幾十年前形成的歷史遺留問題，尤其是涉及大量普通老百姓，實在難以下手。據悉，有關方面已提出不用從1987年算起，可從1999年以后（1998年修訂《土地管理法》）算起，少追12年，讓了一小步吧。

        02如何認定地類

        2022年3月9日，自然資源部辦公廳印發《關于以"三調"成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》（自然資辦函〔2022〕 411號）。其中有一條規定再次引起很大關注。

        《通知》要求：建設項目用地審查報批的地類要以"三調"為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準。其中，現狀為建設用地，但無合法來源的，按照建設占用時的國土變更調查（土地變更調查）的實際地類報批。

        這條規定說的是無權源建設用地（也就是存量違法用地）的地類認定問題。別說外行，業內人士也普遍反映看不太明白。字面上理解，就是對無權源建設用地，只向前追溯到建設時的年度變更調查地類即可，不用考慮二調甚至一調時的地類。這樣挺簡單，也省事兒，但實際情況錯綜復雜，基層會面臨諸多難題，需要有關部門進一步做出詳細解讀。

分階段處理政策

         01補辦用地手續問題

        原國土資源部印發的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》(國土資發〔2016〕147號)（備注：此件有效期5年，目前已失效））提出：

        用地行為發生在1986年12月31日之前的：由市、縣人民政府土地行政部門出具符合土地利用總體規劃的審核意見書，依照原國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》進行確權后，由市縣人民政府辦理土地確權登記發證手續。

        用地行為發生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的：符合土地利用總體規劃，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并已落實，且未因征地補償安置等問題引發糾紛、迄今被征地農民無不同意見的，依照1988年修訂的《土地管理法》有關規定，落實處理(處罰)措施后按土地現狀辦理征收手續。

        用地行為發生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的：符合土地利用總體規劃，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并已落實，且未因征地補償安置等問題引發糾紛、迄今被征地農民無不同意見的，按照1998年修訂的《土地管理法》有關規定，繳納耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費，落實處理(處罰)措施后辦理土地轉用征收手續。

        02集體建設用地使用權問題

        原國土資源部印發的《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）提出：

        1987年《土地管理法》實施前：使用集體土地興辦鄉（鎮）村公益事業和公共設施，經所在鄉（鎮）人民政府審核后，可依法確定使用單位集體建設用地使用權。鄉鎮企業用地和其他經依法批準用于非住宅建設的集體土地，至今仍繼續使用的，經所在農民集體同意，報鄉（鎮）人民政府審核后，依法確定使用單位集體建設用地使用權。

        1987年《土地管理法》實施后：鄉（鎮）村公益事業和公共設施用地、鄉鎮企業用地和其他經依法批準用于非住宅建設的集體土地，應當依據縣級以上人民政府批準文件，確定使用單位集體建設用地使用權。

        03宅基地超面積問題

        原國土資源部印發的《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）提出：

        1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前：農民集體經濟組織成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大的，無論是否超過其后當地規定面積標準，均按實際使用面積予以確權登記。

        1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止：農民集體經濟組織成員建房占用的宅基地，超過當地規定面積標準的，超過面積按國家和地方有關規定處理的結果予以確權登記。

        1987年《土地管理法》實施后：農民集體經濟組織成員建房占用的宅基地，超過批準面積建設的，不予確權登記。符合規劃經依法處理予以保留的，在補辦相關用地手續后，只登記批準部分，超出部分在登記簿和證書中注記。

        歷史上接受轉讓、贈與房屋占用的宅基地超過當地規定面積標準的：按照轉讓、贈與行為發生時對宅基地超面積標準的政策規定，予以確權登記。

        04非本村成員宅基地問題

        原國土資源部印發的《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）提出：非本農民集體成員因扶貧搬遷、地質災害防治、新農村建設、移民安置等按照政府統一規劃和批準使用宅基地的，在退出原宅基地并注銷登記后，依法確定新建房屋占用的宅基地使用權。

        1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前：非農業戶口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范圍在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大的，可按實際使用面積予以確權登記。

        1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1999年《土地管理法》修訂實施時止：非農業戶口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批準面積予以確權登記，超過批準的面積在登記簿和權屬證書附記欄中注明。

無權屬沒手續處理政策

        01沒有土地權屬來源怎么辦

        原國土資源部印發的《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）提出：

        對于沒有權屬來源材料的宅基地：應當查明土地歷史使用情況和現狀，由所在農民集體或村委會對宅基地使用權人、面積、四至范圍等進行確認后，公告30天無異議，并出具證明，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，予以確權登記。

        對于沒有權屬來源材料的集體建設用地：應當查明土地歷史使用情況和現狀，認定屬于合法使用的，經所在農民集體同意，并公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府批準，予以確權登記。

        02沒有規劃手續怎么辦

        自然資源部印發的《關于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》（自然資發〔2020〕84號）規定：

        對合法宅基地上房屋沒有符合規劃或建設相關材料的，地方已出臺相關規定，按其規定辦理。未出臺相關規定，位于原城市、鎮規劃區內的，出具規劃意見后辦理登記。

        位于原城市、鎮規劃區外且在《城鄉規劃法》實施前建設的，在辦理登記時可不提交符合規劃或建設的相關材料；位于原城市、鎮規劃區外且在《城鄉規劃法》實施后建設的，由集體經濟組織或者村民委員會公告15天無異議或者異議不成立，經鄉（鎮）人民政府審核后，按照審核結果辦理登記。